(II) Stikstof: de omgevingsvergunning voor bouwen

16-10-2019

Vroege vogels

Vanochtend werd ik wakker met op de radio een rapportage over het verminderen van ammoniak uitstoot (i.v.m. stikstof) bij melkveehouders. Ik ben benieuwd of deze rapportage het NOS journaal gaat halen. Ik dacht, hé dat is goed nieuws voor de mezen! Want met elkaar snakken we toch naar lichtpuntjes in de zoektocht naar werkbare oplossingen om de stikstofdepositie op natuurgebieden terug te brengen en de broodnodige woningbouw (weer) op gang te krijgen.

Stikstof en woningbouw

Op last van de provincie houden gemeenten immers vergunningen aan voor projecten die ‘mogelijk stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied veroorzaken’. Bijvoorbeeld woningbouw gaat in de bouwfase gepaard met vrachtverkeer en bouwmaterieel, in de exploitatiefase worden woningen verwarmd en generen ze verkeer. Alle verbranding van fossiele brandstoffen veroorzaakt stikstofuitstoot.

In de exploitatiefase is gasloos bouwen een eerste stap naar het verminderen van stikstofuitstoot. De bouwfase veroorzaakt een tijdelijke depositie, maar geen geringe. Misschien een goed idee om Wobke te vragen een beetje te investeren in het versneld ombouwen van vracht- en bouwmaterieel naar waterstof? Het is al mogelijk! Wat mij betreft een tweede lichtpuntje voor de mezen!

Omgevingsvergunning / Wnb-vergunning

Omgevingsvergunningen worden niet verleend, zolang er geen rapport ligt waaruit blijkt dat de bijdrage van de bouw- en de exploitatiefase van het aangevraagde project op een Natura 2000-gebied NUL is. Onduidelijk is of dat wel steeds op een goede grondslag gebeurt.

In de goede blogs die tot nu toe door mijn collega’s (bijvoorbeeld Stibbe en Franca Damen) over de ‘PAS-uitspraak’ zijn geschreven, is één categorie projecten voor zover ik kon nagaan, in dit verband onderbelicht gebleven.

Maatwerk bestemmingsplan

Het gaat om projecten waarvoor een maatwerk bestemmingsplan (een bestemmingsplan voor een concreet, afgebakend project) voor de PAS-uitspraak onherroepelijk is geworden. De vraag is hoe met ‘stikstof’ moet worden omgegaan indien na de PAS-uitspraak de aanvraag omgevingsvergunning om te bouwen (artikel 2.1 lid 1 sub a Wabo) is ingediend.

Omgevingsvergunning en ‘stikstof’

Er is voor zover mij bekend nog geen rechtspraak over de afhandeling (beoordeling/toets) van de aanvraag omgevingsvergunning op basis van een maatwerk bestemmingsplan. In deze blog worden handreikingen gedaan aan initiatiefnemers van deze categorie projecten waarvan de vergunningverlening stil ligt of wordt aangehouden vanwege ‘stikstof’.

  1. Controleer de toelichting

In de bestemmingsplanfase behoort stil te zijn gestaan bij de vraag of de kans aanwezig is dat een plan of project significante gevolgen kan hebben voor een nabijgelegen Natura 2000-gebied.

Een bestuursorgaan [de gemeenteraad] stelt een plan […] dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied uitsluitend vast indien een passende beoordeling is gemaakt (artikel 2.7 lid 1 Wnb).

Bevat de toelichting bij het bestemmingsplan een conclusie ten aanzien van natuur en ecologie? Luidt die conclusie dat er geen gevolgen zijn? Ga dan naar 2. Zijn er wel gevolgen? Ga dan naar 3.

Is er geen conclusie of beoordeling? Dan is in de bestemmingsplanfase niet beoordeeld of een project (significante) gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied en moet dit dus alsnog worden onderzocht. Het bestemmingsplan is op dit punt gebrekkig.

  1. Er zijn geen gevolgen volgens de deskundige

De conclusie in de toelichting ten aanzien van natuur en ecologie verwijst doorgaans naar een bijlage waarin door een deskundige (kort samengevat) is gesteld dat het project géén gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (bijvoorbeeld vanwege de afstand van 5 à 6 km). Tot nu toe is in de door mij onderzochte bestemmingsplannen steeds bij een afstand van 5 à 6 km gesteld dat er geen effect is.

Als er een stellige conclusie door een deskundige is getrokken in een bijlage bij een maatwerk bestemmingsplan over het effect, dan zou die conclusie mijns inziens onverkort voor de omgevingsvergunning moeten gelden.

Immers, daar waar vastgesteld is dat er géén effect is, kunnen de handelingen in de bouw- of gebruiksfase van een project niet alsnog een negatieve invloed hebben op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied, op de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied, noch kunnen ze een significant verstorend effect hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen (artikel 2.7 lid 2 Wnb).

Praktijkcasus

Een omvangrijk transformatieproject in mijn praktijk waarvoor in het bestemmingsplan is geconcludeerd dat er geen effect zou zijn, is in de fase van de omgevingsvergunning alsnog doorgerekend (op last van de gemeente). Uit de berekening van het project in de bouw- en exploitatiefase volgt een stikstofdepositie van NUL.

Conclusie

Mijn conclusie is dat een omgevingsvergunning voor een project waarvan in het maatwerk bestemmingsplan is geconcludeerd dat er geen effect is, niet kan worden aangehouden totdat een Nb-wet vergunning is verleend. Een onterechte aanhouding kan leiden tot een omgevingsvergunning van rechtswege.

  1. Er zijn mogelijk wel gevolgen: voortoets

Als de deskundige niet direct heeft geconcludeerd dat er géén effecten zullen zijn, dan behoort in de bestemmingsplanfase een voortoets te zijn gemaakt, waaruit blijkt welke mogelijk effecten op een nabijgelegen Natura 2000-gebied zijn te verwachten. Deze voortoets kan zijn onderbouwd met een berekening van de stikstofdepositie om te beoordelen of de mogelijke gevolgen significant kunnen zijn of niet.

Indien uit de berekening van de stikstofdepositie in het kader van de voortoets blijkt dat er geen sprake is van een stikdepositie, valt men terug op de conclusie bij 2.

Conclusie

Mijn conclusie is dat in die situaties een concrete berekening heeft plaatsgevonden in de bestemmingsplanfase. Dit behoort een berekening van de bouw- en exploitatiefase te zijn. In de fase van de omgevingsvergunning voor het project, kan geen Nb-wetvergunning aan de orde zijn (ten hoogste zou er aanleiding kunnen zijn ook de bouwfase nog te berekenen, indien dat in de eerdere berekening achterwege is gelaten).

  1. Depositie > 0 < 0,05 mol?

In de gevallen waar in de voortoets een stikstofdepositie > 0 < 0,05 mol is berekend, is de vaststelling in de meeste bestemmingsplannen dat deze depositie verwaarloosbaar is. Deze norm is aan het PAS ontleend en inmiddels niet meer geldig.

In die gevallen moet men rekening houden met de Nb-wet vergunningplicht van artikel 2.7 lid 2 Wnb en is het verstandig een stikstofberekening te laten maken. Er is niet langer sprake van een reguliere, maar van een uitgebreide omgevingsvergunningprocedure (met dito behandeltermijn). Er zal beoordeeld moeten worden welk effect er daadwerkelijk is, of dit aanvaardbaar is (niet alle gebieden zijn stikstof-overbelast) en hoe dit eventueel kan worden gecompenseerd.

Voor deze berekening hebben deskundigen, naast inzicht in het bouwplan, inzicht nodig in de bouwplanning en het bouwverkeer en -materieel. Hoe meer dit is geëlektrificeerd, hoe minder stikstofuitstoot.

Conclusie

Indien een maatwerkbestemmingsplan met een kleine (“verwaarloosbare”) depositie is vastgesteld, is er werk aan de winkel in de fase van de omgevingsvergunning.

  1. Herberekenen stikstofdepositie > 0 < 0,05 mol

Dat ‘werk aan de winkel’ onder punt 4, kan soms relatief eenvoudig zijn.

In veel gevallen zal in het bestemmingsplan uitgegaan zijn van een worst-case scenario en heeft het project waarvoor uiteindelijk de omgevingsvergunning is aangevraagd, een kleinere stikstofdepositie tot gevolg. Ook kunnen er soms nog wijzigingen worden aangebracht in het project waardoor de stikstofdepositie vermindert. Het niet of beperkter inzetten van een verouderde shovel in de bouwfase kan al een slok op een borrel schelen.

Conclusie

Kijk naar de quick wins!

  1. Salderen?

Een aanvulling op punt 4 en 5: bij het herberekenen, kijkt ook naar de mogelijkheid van salderen. Als een kleine depositie als “verwaarloosbaar” is weggeschreven, dan is vaak niet verder gekeken naar de uitstoot van voorheen vergunde situaties en bestemmingen.

Kort gezegd kan men berekenen of de nieuwe bestemming minder stikstofdepositie tot gevolg heeft dan de voorheen kleinst vergunde depositie of geldende bestemming (mits deze niet al te ver in het verleden is beëindigd). Wordt de situatie per saldo beter (of minder slecht), dan kan het project in beginsel doorgaan. Aan salderen zijn voorwaarden verbonden.

Conclusie

Als de nieuwe functie de stikstofdepositie vermindert t.o.v. de voorheen veroorzaakte depositie, dan kan daarmee de weg vrij komen voor vergunningverlening.

Tot slot

Voor een bepaalde categorie van projecten (omgevingsvergunningen om te bouwen op basis van onherroepelijke maatwerk bestemmingsplannen met een depositie van ten hoogste 0,05 mol), waarvoor de aanvraag nu in behandeling is en ‘stikstof’ tot vertraging in de afhandeling leidt, kunnen de kleine handreikingen uit deze blog wellicht tot een versnelling van het proces leiden.

Indien de stikstofdepositie van een project > 0,05 mol bedraagt, dan is de uitdaging het eigen project kritisch te beschouwen (wat kan ik zelf doen?) en samenwerking te zoeken in de oplossing van een plaatselijke stikstofdepositie (wat kunnen we samen doen?). Is er een mede-veroorzaker? Hoe kunnen partijen samen met (eventuele subsidie van) de overheid tot stikstofreductie komen? Want zeg nou zelf, de natuur en de bebouwde omgeving is mooier als deze wordt omlijst met het gezang van (onder andere) mezen.

Vragen?

Caren Schipperus

« Terug
×