Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (I: de theorie)

24-12-2019

Nota Mensen, Wensen, Wonen

Sinds de Nota Mensen, Wensen, Wonen in 2001 door Staatssecretaris Remkes en Minister Pronk werd gepresenteerd, is één van de pijlers van het woonbeleid het faciliteren van de burger in diens behoefte aan zeggenschap en keuzevrijheid bij de invloed op de eigen woning.

Zeggenschap en keuzevrijheid

Zeggenschap betekent dat de burger invloed kan uitoefenen bij de keuze voor een eigen woning, zonder dat keuzemogelijkheden van te voren door anderen zijn bepaald. Keuzevrijheid betekent volgens de Nota dat de burger in staat moet worden gesteld om zoveel mogelijk zelf vorm te geven aan het eigen wonen.

Het kabinet wilde in 2001 nadrukkelijk het particulier opdrachtgeverschap stimuleren als instrument om de burger zoveel mogelijk zeggenschap te geven bij planprocessen voor de bouw van een woning. Het doel was om vanaf 2005 in beginsel 1/3e van de nieuwbouw te realiseren.

Maatregelen

Eén van de maatregelen die het kabinet voor ogen stond, was het wegnemen van belemmeringen en risico’s waarmee particuliere opdrachtgevers te maken krijgen, zoals moeilijkheden bij het kopen van de grond, gebrek aan kennis of slechte dienstverlening van marktpartijen en gemeenten. Als die maatregelen onvoldoende zouden werken, dan overwoog het kabinet tot wettelijke maatregelen.

Beleidsdoelstelling

In 2003 gaat het uiteindelijk die kant op. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de regeling inzake grondexploitatie in de Wro wordt het bevorderen van (collectief) particulier opdrachtgeverschap nadrukkelijk als belangrijke beleidsdoelstelling gezien, getuige de volgende passage:

De realisatie van particulier opdrachtgeverschap blijft op dit moment ver achter bij de rijksdoelstellingen. In het wetsvoorstel is daarom de mogelijkheid opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen met betrekking tot het particulier opdrachtgeverschap. Indien in de komende jaren ondanks het instrumentarium in dit wetsvoorstel het aanbod van vrije kavels achterblijft, wil de regering regels stellen teneinde te bewerkstelligen dat het rijksbeleid op dit punt geëffectueerd zal worden. Gedacht wordt aan het opleggen van een minimumpercentage, gerelateerd aan locaties van een bepaalde minimumgrootte of gerelateerd aan concreet aangewezen locaties, gebieden of gemeenten.[1]

Besluit ruimtelijke ordening

Uiteindelijk landt de mogelijkheid om particulier opdrachtgeverschap te verplichten in 2008 in artikel 3.1.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en artikel 6.2.10 Bro.

CPO

Particulier opdrachtgeverschap kan gaan om één persoon, die één opdracht voor de bouw van één woning geeft, maar een groep particulieren kan dit ook samen oppakken. Een groep particulieren die zich samen inspant om hun woonwensen te realiseren wordt aangeduid als collectief particulier opdrachtgeverschap (hierna: CPO). Het rijk omschrijft CPO als een groep burgers die samen woningen of zelfs een hele woonwijk ontwikkelen. Dit kan op eigen initiatief zijn, maar kan ook op initiatief van een gemeente.

Deze groep burgers organiseert zich in een rechtspersoon zonder winstoogmerk, vaak een vereniging, en treedt op als ontwikkelaar van een complex rijenwoningen of appartementen. Daarvoor heeft ze de volledige zeggenschap over de grond en draagt ze verantwoordelijkheid voor het gebruik van de grond, het ontwerp en de bouw van de woning. Het collectief doet dat samen met een zelfgekozen bouwbegeleider, architect en aannemer. Net als bij individueel particulier opdrachtgeverschap bepaalt de opdrachtgever zelf hoe de woning er uit komt te zien, zowel van binnen als buiten. Eén en ander binnen de kaders die de gemeente heeft gesteld.

Ondanks de goede bedoelingen van het kabinet, neemt het aandeel particulier opdrachtgeverschap geen grote vlucht. Exacte cijfers hierover zijn niet beschikbaar. De vraag is tegen welke belemmeringen een collectief van particulieren aanloopt, die samen opdrachtgever voor een bouwproject willen zijn.

Belemmeringen: regels, financiën en kennis

Zeggenschap en keuzemogelijkheden van burgers bij CPO-projecten worden (onder andere) begrensd door regels, financiën en kennis.

Regels

De belangrijkste beperking wordt gevormd door het feit dat het besluit om een locatie te bestemmen voor CPO is voorbehouden aan de gemeenteraad. Het is dus de gemeente die bepaald of er kavels beschikbaar zijn voor CPO.

Financiën

Tegelijkertijd oefent de gemeente ook invloed uit op het budget. Grond is een substantieel deel van de stichtingskosten van een woning. Hoe hoger de grondprijs bij gemeentelijke gronduitgifte voor CPO, hoe meer invloed dat heeft op het budget en de kans van slagen. Het bouwen van een woning door middel van CPO is meestal niet goedkoper, maar eerder duurder dan een seriematig gebouwde woning door een projectontwikkelaar.

Verder speelt de financiering een rol, voor een (collectief van) particulieren is het (voor)financieren van de ontwikkeling van een bouwlocatie een kostbare aangelegenheid. Meestal moet men dat met eigen geld doen. Bijkomend aspect: hoe hoger de kosten, hoe minder bereikbaar CPO wordt voor starters of mensen met een modaal inkomen.

Kennis

Niet onbelangrijk is tot slot de kennis van ontwikkelen en bouwen die een collectief van particulieren (niet) bezit. Deze kennis kan worden ingekocht bij gespecialiseerde bureaus en daar zijn kosten aan verbonden.

Beleidskaders

Uit eigen onderzoek (niet wetenschappelijk) is gebleken dat de rijksoverheid weliswaar het wettelijk kader voor bevoegdheden op gemeentelijk niveau heeft gecreëerd, maar daar stokt het vervolgens. Het wettelijk kader vindt pas toepassing in de praktijk, als het vanuit de provincie en de gemeente wordt gefaciliteerd met beleid.

De vraag is of de beleidskaders voor CPO er in de praktijk wel zijn.

Provincie

Zoekt men op websites van provincies op de zoekwoorden “collectief particulier opdrachtgeverschap” en “CPO” blijkt dat er geen eenheid is beleid. Sommige provincies, zoals bijvoorbeeld de Provincie Gelderland kennen een actuele subsidieregeling, maar bij de Provincie Noord-Brabant is de laatste versie daarvan in 2015 geëindigd. De subsidieregeling van de Provincie Noord-Holland is in 2016 geëindigd. Het is onduidelijk of hieraan een gebrek aan vraag naar de regeling ten grondslag ligt, of dat het een bewuste beleidskeuze is.

Gemeenten

Bij gemeenten is het beeld niet veel anders. Een gemeente lijkt het logische eerste aanspreekpunt om kennis en informatie te vergaren over CPO.  Bij de onderzochte gemeenten is op de website soms een vermelding van CPO te vinden, maar meestal is er geen concreet beleid, eigen subsidieregeling of aanspreekpunt om CPO-projecten mogelijk te maken. Het lijkt er dus op dat gemeenten er weinig aan gelegen is om particulier opdrachtgeverschap te bevorderen. De meest in het oog springende uitzondering is de gemeente Amsterdam waar onder de noemer ‘zelfbouw’ een platform is gemaakt en informatie wordt gedeeld om zelfbouwen te bevorderen.

Oorzaak?

De achtergrond hierbij is mogelijk dat gemeenten in de afgelopen jaren door de decentralisatie van beleid, hun handen vol hebben aan een veelheid van kwesties en de financiële tekorten oplopen. Tel daar bij op dat gezien de financiële aspecten van CPO, het een activiteit lijkt die vooral voor de bemiddelde huiseigenaar beschikbaar is.

Conclusie

Tenzij er sprake is van een aanzienlijke stimulering door de (rijks)overheid met subsidie, is het niet waarschijnlijk dat de droom van Remkes en Pronk over meer zeggenschap en keuzevrijheid voor de burger ten aanzien van hun woonwensen, in concrete daden wordt omgezet.

De volgende blog over dit onderwerp, betreft een concrete casus uit de praktijk

Caren Schipperus

 

[1] Kamerstukken II, 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 90.

« Terug
×