Het versnellen van de woningbouw staat in het middelpunt van de belangstelling. Het realiseren van woningbouwplannen op basis van bestemmingsplannen vertraagt regelmatig, bijvoorbeeld vanwege het gebrek aan voldoende vakmanschap op de bouwplaats of het ontbreken van een, door de gemeente en projectontwikkelaar goedgekeurde, realistische planning. De woningbouwmogelijkheden in bestemmingsplannen blijven hierdoor regelmatig onbenut. Gemeenten worstelen met deze ongebruikte ‘slapende’ wooncapaciteit. Het wegbestemmen van onbenutte woningbouwmogelijkheden met een wijzigingsplan op basis van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan, is één manier om dit probleem aan te pakken.
Uit rechtspraak blijkt dat het belangrijk is om de inhoud en vormgeving van een wijzigingsbevoegdheid zorgvuldig te beoordelen. Dit is recent nog bevestigd in een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
De juridische basis
De wet bepaalt dat een bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid kan bevatten. Het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan heeft tot gevolg dat het college van burgemeester en wethouders het plan, onder bepaalde voorwaarden, zelfstandig kan wijzigen. Dit wordt vastgelegd in een wijzigingsplan. Het wijzigingsplan wordt niet meer voorgelegd aan de gemeenteraad.
De voorwaarden van de wijzigingsbevoegdheid kunnen bij het vaststellen van het wijzigingsplan in principe niet meer worden aangevochten. Reden genoeg om een wijzigingsbevoegdheid al direct bij de vaststelling van het bestemmingsplan kritisch tegen het licht te houden of zelfs ter discussie te stellen in een procedure. Zo geschiedde in ieder geval bij de vaststelling van het bestemmingsplan “Woonkernen Leudal 2017”.
Wat was er aan de hand?
De gemeenteraad van de gemeente Leudal heeft bij besluit van 14 november 2017 het bestemmingsplan “Woonkernen Leudal 2017” vastgesteld. Belanghebbenden hebben beroep ingesteld tegen dit besluit. Het beroep richtte zich onder andere tegen de in de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid als gevolg waarvan onbenutte bouwmogelijkheden in de toekomst kunnen worden geschrapt. Belanghebbenden vreesden dat hun woningbouwmogelijkheden op termijn verloren zouden gaan.
Is de wijzigingsbevoegdheid nodig?
De belanghebbenden betoogden dat de gemeenteraad onvoldoende heeft onderzocht in hoeverre de wijzigingsbevoegdheid noodzakelijk was. Ter onderbouwing hiervan stelden zij dat het regionale beleid over de woningmarkt achterhaald was als gevolg van de verbeterde economische situatie. De gemeenteraad stelde zich in beroep echter op het standpunt dat de wijzigingsbevoegdheid bijdraagt aan het terugbrengen van de overcapaciteit op de woningmarkt.
Uit de regionale Structuurvisie van de gemeente bleek dat bij bijna alle gemeente in de regio Midden-Limburg, waaronder Leudal, sprake is van overcapaciteit op de woningmarkt. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad regels dient te geven die uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig worden geacht. Uit het regionale beleid volgt volgens de Afdeling niet dat het beleid over de woningmarkt achterhaald is. Het terugbrengen van de overcapaciteit op de woningmarkt kon worden aangemerkt als een noodzakelijk argument voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid.
Is de wijzigingsbevoegdheid specifiek genoeg?
De gemeenteraad had de wijzigingsbevoegdheid niet gespecificeerd met een aanduiding op de verbeelding van het bestemmingsplan. Hierdoor was volgens één van de belanghebbenden onduidelijk in welke gevallen de bouwmogelijkheden konden worden geschrapt, vooral omdat het bestemmingsplan 16 woonkernen bevatte. De wijzigingsbevoegdheid was volgens de belanghebbende daarom onvoldoende begrensd. De gemeenteraad verweerde zich door te stellen dat de wijzigingsbevoegdheid bepaalbare planregels bevatte en daardoor was begrensd. De uitwerking van de wijzigingsbevoegdheid vergt volgens de gemeenteraad een nadere afweging. Hierbij moet gedacht worden aan een onderzoek naar de uitwerking van de wijzigingsbevoegdheid op specifieke locaties van de 16 woonkernen.
De Afdeling overweegt dat het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan een afweging vergt of toepassing daarvan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Een wijzigingsbevoegdheid moet volgens de Afdeling daarom voldoende worden begrensd. De begrenzing heeft tot gevolg dat duidelijk is in welke gevallen de wijzigingsbevoegdheid kan worden uitgewerkt met een wijzigingsplan. De omstandigheden van het geval bepalen de begrenzing van de wijzigingsbevoegdheid. Daarbij acht de Afdeling van belang:
- de aard van de wijziging;
- de grootte van het gebied waar de wijzigingsbevoegdheid betrekking op heeft;
- de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid.
In deze casus was de wijzigingsbevoegdheid volgens de Afdeling voldoende concreet en begrensd, omdat de planregels duidelijk omschreven in welke gevallen en op welke manier de toepassing daarvan mogelijk was. De gemeenteraad kon, gezien de hoeveelheid van locaties, volgens de Afdeling volstaan met een algemene afweging of toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening.
Een redelijke termijn voor toepassing wijzigingsbevoegdheid?
Belanghebbenden moeten voldoende mogelijkheid hebben om hun vergunde woningbouwplan te realiseren. Het argument van één van de belanghebbenden dat een termijn van twee jaar te kort was, bleek onvoldoende om de Afdeling te overtuigen van de onrechtmatigheid van de wijzigingsbevoegdheid. De Afdeling acht de termijn van één jaar onder omstandigheden niet redelijk. Welke termijn voldoende ruimte biedt voor het realiseren van een bouwplan is dus afhankelijk van de omstandigheden van het geval, waaronder de omvang van het woningbouwplan.
Vragen?
Hebt u vragen over wijzigingsbevoegdheden of bestemmingsplannen? Neem dan contact op.