Inleiding
Tijdens een recente intervisie met omgevingsrechtadvocaten bleek dat één type zaak in alle praktijken voorkomt: de omwonende die vaak zonder goede argumenten alle beschikbare rechtsmiddelen inzet tegen woningbouwplannen in de buurt. Met als gevolg: de gemeente kan haar woningbouwdoelstelling voor dat jaar wéér niet halen. Woningzoekenden blijven in de wachtstand staan. De ontwikkelaar draagt de financiële pijn; deze ziet de kosten oplopen en de marges slinken met als worstcasescenario een onhaalbaar plan onderaan de streep.
Wat veel ontwikkelaars niet weten: zij kunnen als vergunninghouder ook zelf een voorlopige voorziening vragen bij de voorzieningenrechter. In deze blog doe ik een voorstel voor hoe ontwikkelaars dit zouden kunnen aanpakken.
Van initiatieffase tot planvaststelling
Vanaf de initiatieffase heeft de ontwikkelaar het stuur in handen. Vaak begint het met de aankoop van een voor woningbouw kansrijke locatie. Vervolgens gaat de route langs alle gemeentelijke afdelingen met een paar stops bij de participatieprocedure en college- of raadsbesluiten. Uiteindelijk ligt er dan een plan dat aan alle kanten is afgewogen, democratisch is vastgesteld en gereed voor realisatie. Vanaf dat moment verliest de ontwikkelaar de regie en kunnen belanghebbenden – vaak omwonenden – het stuur overnemen. In bezwaar- of beroepsprocedures speelt het geschil over een besluit namelijk niet tussen de omwonenden en de ontwikkelaar, maar tussen de omwonenden en de gemeente die het besluit genomen heeft.
De rol van derde-belanghebbende
De wettelijke procedureregels geven de ontwikkelaar (initiatiefnemer, vergunninghouder) in de publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen besluiten van de gemeente de rol van “derde-belanghebbende”.[1] Dit is een oncomfortabele positie, omdat allerlei factoren een goed gesprek over oplossingen tussen de omwonende en de ontwikkelaar belemmeren. Bijvoorbeeld dat de omwonende eigenlijk geen problemen heeft met het project, maar nog wel boos is op de gemeente omdat deze zelf eerder geen vergunning heeft gekregen voor een tuinhuisje. Of dat de omwonende het vrij uitzicht niet wil kwijtraken. De weg naar de rechter is dan lang en de tijd tot de aankomst loopt gaandeweg op. Wie wel eens in de file staat en de tijd tot aankomst rood ziet kleuren, weet hoe dat voelt.
Banken nemen geen enkel risico
Banken lijken tot op heden niet in beweging te komen om sneller financieringen te verstrekken (bij in werking getreden omgevingsplannen, bopa’s of omgevingsvergunningen die bruikbaar zijn). Er zijn verzekeringsproducten beschikbaar voor ontwikkelaars, maar ook die laten een belangrijk risico alsnog bij de vergunninghouder.[2]
Uitlokken schorsingsverzoek
Ontwikkelaars die een goede relatie met de aannemer hebben, vragen of hij vast met wat bouwvoorbereidingen kan beginnen. Een bouwhek plaatsen, de bouwkuip uitgraven, dat soort dingen. Het doel daarvan is het uitlokken van een voorlopige voorziening door de omwonende. Als deze zo bevreesd is voor de veranderingen in de leefomgeving, dan kan hij de rechter vragen om het bestreden besluit (het omgevingsplan, de bopa of de omgevingsvergunning) te schorsen hangende de bezwaar- of beroepsfase.
Niet alle omwonenden gebruiken dit instrument. Soms omdat ze het niet kennen. Maar soms ook strategisch: er zijn genoeg belanghebbenden die begrijpen dat zo’n voorlopige voorziening ook tot een versnelde behandeling van de hoofdzaak kan leiden. Omwonenden die vermoeden dat zo’n uitspraak in hun nadeel kan zijn, laten de optie van een voorlopige voorziening niet zelden bewust links liggen of trekken zo’n verzoek in.[3]
De civiele rechter?
Omwonenden die een procedure starten waarvan zij vaak wel weten of moet weten dat deze niet succesvol zal zijn, maken in de ogen van ontwikkelaars misbruik van het recht om te procederen.[4] De civiele rechter is zeer terughoudend om burgers hun rechten op toegang tot de publieke rechter te ontnemen.[5] Dit is begrijpelijk, want toegang tot de rechter is een grondrecht. Daarbij: de civiele rechter kan een zaak die over vergunningen of ruimtelijke besluiten gaat niet goed overzien. De vraag of een belanghebbende op eigenlijke gronden gebruikmaakt van de toegang tot de bestuursrechter in omgevingsrechtelijke geschillen, hoort naar mijn mening niet bij de civiele rechter thuis.
Toch naar de voorzieningenrechter
Anders dan vaak wordt verondersteld, hebben ook de ontwikkelaar én de gemeente (college van burgemeester en wethouders als vergunningverlener of de gemeenteraad als planwetgever) toegang tot het rechtsmiddel van de voorlopige voorziening als door een belanghebbende beroep is ingesteld. De wet[6] geeft namelijk de mogelijkheid aan iedere partij bij de hoofdzaak – dat zijn de omwonende die belanghebbend is, de gemeente die het besluit heeft genomen én de ontwikkelaar die vergunninghouder is – om de rechter te vragen een voorlopige voorziening te treffen als er connexiteit is met een bodemzaak. De voorwaarde is dat er sprake is van onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen.
Onverwijlde spoed?
Vanuit het perspectief van de omwonende wordt aangenomen dat de start van de bouw of de kap van een boom vanwege dreigende onomkeerbaarheid die onverwijlde spoed met zich brengt.
Vanuit het perspectief van de ontwikkelaar overwegen rechters regelmatig dat deze met name een financieel belang heeft. Zoiets wordt zelden als spoedeisend aangemerkt, tenzij er sprake is van een financiële noodsituatie.[7] Wat opvalt aan de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de hoogste bestuursrechter) in zaken waarin een voorlopige voorziening van een ontwikkelaar is afgewezen omdat er met name een financieel belang speelde, is dat de onderliggende casus niet vergelijkbaar is met de in deze blog beschreven situatie.[8] De veronderstelde “hoofdregel” over financiële belangen is naar mijn mening niet zo absoluut als het lijkt.
Rechters overwegen verder bijvoorbeeld dat ontwikkelaars bij niet geschorste, in werking getreden ruimtelijke besluiten en vergunningen, kunnen starten met de bouw en niet hoeven te wachten op de onherroepelijkheid. Formeel is dit juist, maar iedereen weet dat dit slechts een theoretische mogelijkheid is. De hiervoor geschetste financieringsproblematiek is een feit van algemene bekendheid.[9] Verder zien rechters de algehele planning van de bouw in relatie tot een onverhoopt langere proceduretijd als “ondernemersrisico”. Daarbij miskent de rechter dat de risico’s van het uiteindelijk sneuvelen van een omgevingsplan of -vergunning geheel bij de initiatiefnemer liggen.[10]
Het gebrek aan passende woningen veroorzaakt veel spanning in de samenleving. De uitzonderlijk lange duur van procedures, de toename van het aantal procedures en de volatiliteit van de markt zetten het risico van ontwikkelaars op scherp. Door samen te werken en deze argumenten onderbouwd naar voren te brengen, zouden de ontwikkelaar en de gemeente de rechter tot nieuwe inzichten moeten zien te bewegen. Deze omstandigheden zouden aanleiding moeten zijn voor de rechter om de huidige lijn van de rechtspraak te heroverwegen.
De vordering en het procesbelang
Een verzoek tot een voorlopige voorziening van een belanghebbende is vaak gericht op de schorsing van het bestreden besluit totdat op de hoofdzaak is beslist. De rechter die zo’n verzoek beoordeelt, kijkt naar de mate van onomkeerbaarheid (de effecten en de belangen daarbij) en maakt een (meer of minder intensieve) voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van het onderliggende besluit.
De wet sluit niet uit dat de gemeente en de ontwikkelaar om een voorlopige voorziening vragen die ziet op de bevestiging van het bestreden besluit. Ik geef toe dat dit (nog) geen gebruikelijke voorziening is. De voor de hand liggende tegenwerping is dat het procesbelang ontbreekt: het besluit is immers al in werking. Toch is dat belang er wel. Zolang de procedure loopt, heeft de werking van het besluit in de praktijk weinig betekenis. De risico dat de rechter het besluit vernietigt, blijft boven de markt hangen en het financiële risico dat daaraan verbonden is voor een ontwikkelaar te groot om te dragen.
Dat een voorlopig rechtmatigheidsoordeel dat risico daadwerkelijk verkleint, blijkt uit mijn praktijk: zelfs een afgewezen schorsingsverzoek van een omwonende was voor een afbouwgarant voldoende om de garantie te verlenen.[11] Acceptatie door een afbouwgarant kan vervolgens het risico van de bank bij het verstrekken van de financiering verkleinen. Het kan ook de verzekerbaarheid van een project bevorderen. Want: als in een voorlopig oordeel een bestreden besluit bevestigd is, is de kans dat er later ernstige juridische fouten aan het licht komen, aanzienlijk kleiner.
Daarnaast levert een voorlopig oordeel tijdwinst op. Het bestuursorgaan kan geconstateerde gebreken al tijdens de bodemprocedure gericht herstellen[12] en hoeft niet te wachten op een bestuurlijke lus. En het verzoek opent de weg naar kortsluiting: de voorzieningenrechter kan direct uitspraak doen in de hoofdzaak.
Spoedeisend belang
In het kader van het spoedeisend belang gaan het dringende belang van de woningbouw en het financiële belang van een haalbare ontwikkeling hand in hand. Het is de Afdeling zelf die het woningbouwbelang onderkent. Niet voor niets geeft de Afdeling aan woningbouwzaken prioriteit.[13] De Afdeling onderkent in voorlopige voorzieningen het algemeen belang van de raad om te voldoen aan de vraag naar woningen.[14] Het is tegelijkertijd een gegeven dat gemeenten alleen de ruimtelijke besluiten nemen. Het zijn marktpartijen die uiteindelijk risicodragend ontwikkelen en daarmee feitelijk de woningbouwbehoefte van een gemeente tot uitvoering brengen.
Het kan niet zo zijn dat een schop in de grond of het omhakken van een boom wél een spoedeisend belang oplevert voor een omwonende, maar het niet kunnen zetten van die schop geen spoed oplevert voor de ontwikkelaar en de gemeente. De belangen aan de zijde van de ontwikkelaar en de gemeente wegen niet minder zwaar.
Het is wel zaak dat het financieel belang niet alleen wordt gesteld, maar ook goed wordt onderbouwd.[15] Daarbij zou het niet (langer) moeten gaan om een financiële noodsituatie. Een ontwikkelaar die een gezond rendement maakt, is doorgaans een terugkerende investeerder en kan met de inkomsten weer investeren in nieuwe projecten. Concrete stellingen over oplopende rentekosten, gestegen bouwprijzen of hogere hypotheekrenten moeten wel verifieerbaar inzichtelijk worden gemaakt.
Kortsluiting
De rechter die een voorlopige voorziening behandelt, kan ook uitspraak doen in de hoofdzaak.[16] Bij de rechtbank kan dat zonder toestemming van de belanghebbende, bij de Afdeling is daar toestemming voor nodig.[17] In het licht van het maatschappelijk debat over het al dan niet doelbewust traineren van woningbouwontwikkelingen door middel van beroepsprocedures, zou met name de Afdeling hier meer regie kunnen nemen. Zo zou de rechter op de zitting aan een belanghebbende kunnen voorhouden: “Wat weerhoudt u om toestemming te geven en zijn uw argumenten daarbij valide?”
Vergelijk de civiele rechter die, met opgetrokken wenkbrauwen over de leesbril heenkijkend, tijdens een comparitie van partijen harde standpunten vloeibaar maakt door aan een procespartij indringend voor te houden hoe tegen de zaak wordt aangekeken. Advocaten zullen herkennen dat rechters hierin een helpende rol kunnen vervullen.[18] Ik hoor in gedachten een staatsraad al zeggen: “Het onthouden van toestemming zou in dit geval wel eens als misbruik van recht kunnen worden aangemerkt.” Juist de bestuursrechter die bij uitstek kan beoordelen of nader onderzoek redelijkerwijs niet meer kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, zou niet passief moeten toekijken als een belanghebbende zonder goede reden géén toestemming geeft. Een actieve rechter bevordert op deze manier snelle en finale geschillenbeslechting.
Kortste weg
Er wordt al langere tijd gesproken over het ingrijpen in de rechten van belanghebbenden op hun toegang tot de bestuursrechter.[19],[20] Ik ben daar geen voorstander van. Los van de vraag of zo’n beperking niet in strijd is met de Grondwet en Europese verdragen, wordt daarmee het kind met het badwater weggegooid. Ook belanghebbenden met terechte argumenten of legitieme belangen verliezen daarmee hun redelijke toegang tot het recht.
Voor de oplossing die in deze bijdrage is geschetst, is geen wetswijziging nodig. We kunnen daar nu al mee aan de slag. De kortste weg is het beter benutten van de bestaande instrumenten door de derde-belanghebbende en de gemeente én een welwillende houding van de bestuursrechter. De initiatiefnemer van een gedegen onderbouwd project moet van het begin tot de start van de bouw het stuur in handen kunnen houden.
Caren Schipperus
[1] Artikel 8:26 Awb.
[2] https://www.howdengroup.com/nl-nl/verzekerde-omgevingsvergunning Ernstige juridische fouten (“rode vlaggen”) zijn niet gedekt.
[3] Praktijk van de auteur: een belanghebbende die verwacht dat de gemeente en de vergunninghouder (en mogelijk ook de rechter) voorsorteren op een kortsluiting, trekt daags voor de mondelinge behandeling van het schorsingsverzoek het verzoek weer in: https://lnkd.in/p/eWXZuyuv.
[4] Artikel 3:13 BW.
[6] Artikel 8:81 Awb.
[7] ECLI:NL:RVS:2026:4541, dit gaat om een situatie waarin een omgevingsvergunning door de rechtbank is vernietigd, waarbij de ontwikkelaar in beroep gaat én een verzoek indient tot schorsing van de uitspraak van de rechtbank.
[8] In de meeste uitspraken die op rechtspraak.nl bekeken zijn (zoekwoorden: voorlopige voorziening financiële noodsituatie en selectie op de uitspraken van de Afdeling in het rechtsgebied omgevingsrecht) gaan afgewezen zaken over een in beroep vernietigde vergunning, zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2015:2618.
[9] Zie het rapport van de adviesgroep STOER, https://www.volkshuisvestingnederland.nl/documenten/2025/04/24/adviesrapport-stoer—fase-1.
[10] Zie daarvoor het Schuttersduin-arrest (ECLI:NL:HR:1994:ZC1358), waarnaar bijvoorbeeld in deze conclusie is verwezen ECLI:NL:PHR:2009:BH2598 en het artikel over dit risico van T. Barkhuysen, ‘De wooncrisis en de risicoverdeling bij bouwen met niet onherroepelijke vergunningen’, NJB 2025, afl. 16, p. 1209 (Vooraf, 9 mei 2025).
[11] Praktijkervaring van de auteur in een zaak waarin een belanghebbende een voorlopige voorziening had gevraagd en deze is afgewezen. De rechterlijke beoordeling waarin het verzoek was afgewezen, was voor de afbouwgarant voldoende om de afbouwgarantie te verlenen.
[12] Met een zogenaamd 6:19 Awb besluit.
[13] Nieuwsbericht: https://www.raadvanstate.nl/voorrang-woningbouwzaken/.
[14] Bijvoorbeeld in een zaak over de wet voorkeursrecht gemeenten ECLI:NL:RVS:2023:2815.
[15] Zie bijvoorbeeld deze uitspraak: ECLI:NL:RVS:2023:3723.
[16] Artikel 8:86 Awb.
[17] Artikel 8:86 lid 2 Awb.
[18] Er is altijd een grijs gebied tussen een prettig actieve rechter die betonnen standpunten verzacht en een overactieve rechter die partijen de ruimte ontneemt om welbewust hun eigen keuzes te maken. Het gaat mij om die eerste rol van de rechter.
[19] https://www.rtl.nl/nieuws/economie/artikel/5534009/nieuwbouw-verlamd-door-bezwaarmakers-politiek-wil-inspraak
[20] https://www.rijksoverheid.nl/documenten/2023/01/02/plan-van-aanpak-versnellen-processen-en-procedures-woningbouw
