Deze blog gaat over het instrument ‘vrijwillig programma’ onder de Omgevingswet, aan de hand van een casus over gebiedsontwikkeling (transformatie).
Organische transformatie
Een initiatiefnemer is eigenaar van een voormalig industrieel complex dat in de afgelopen jaren met verschillende omgevingsvergunningen ‘organisch’ is getransformeerd. Er is veel gebeurd op het terrein. Denk aan transformaties van oude gebouwen naar nieuwe functies, sloop en nieuwbouw, en infrastructurele maatregelen. Het is een aantrekkelijk gebied geworden voor kleine ondernemingen en organisaties. Burgers bezoeken het gebied graag. De projecten zijn steeds afzonderlijk vergund, maar natuurlijk is ook elke keer naar de onderlinge samenhang gekeken.
Huidig ruimtelijk kader
Tot nu toe was het beleidskader voor de omgevingsvergunningen steeds een masterplan. Tot op heden werd steeds voor ieder project omgevingsvergunning[1] aangevraagd en verleend onder verwijzing naar het masterplan. Het masterplan is inmiddels (deels) verouderd. De initiatiefnemer en de gemeente zijn steeds van plan geweest om een bestemmingsplanprocedure te doorlopen. Daar is het echter nooit van gekomen.
Omgevingswet
De gemeente gaat vanaf 1 januari 2024 aan de slag met de Omgevingswet. De gemeente verwacht een aanzienlijke tijd nodig te hebben om tot een omgevingsvisie en een omgevingsplan te komen (twee andere instrumenten van de Omgevingswet).
Nieuwe fase
De ontwikkeling van het industrieel complex gaat een nieuwe fase in. Een nog niet getransformeerd deel, is aan de beurt voor herontwikkeling. Er worden ook nieuwe (voorheen eveneens industriële) locaties buiten het oorspronkelijke terrein bij het project betrokken. De wens is om het beleidskader te herijken, op een laagdrempelige manier. Een nieuw masterplan, maar dan onder de Omgevingswet.
Kunnen we iets met het ‘programma’?
De gemeente en de initiatiefnemer vragen zich af of het instrument ‘programma’ onder de Omgevingswet bruikbaar is. In deze memo bespreek ik het programma als instrument, concreet toegepast op de voorliggende casus.
Programma
Een programma onder de Omgevingswet is een geschikt instrument om beleid voor de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving van een bepaald gebied uit te werken.[2] Het college is het bevoegd gezag om een programma vast te stellen. Het gaat hier niet om een verplicht, maar om een vrijwillig programma. Voor het vrijwillig programma is er sprake van flexibiliteit in de keuze van vormgeving en uitwerking van beleidsdoelen voor de fysieke leefomgeving.
Twee voorwaarden
Er gelden twee voorwaarden:
- Er moet beleid zijn uitgewerkt voor (in mijn voorbeeld) de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving;
- Er moet tenminste één maatregel zijn opgenomen om aan een omgevingswaarde te voldoen of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te bereiken.
Beleid voor de ontwikkeling
Het programma kan voor de ontwikkeling van een voormalig industrieel complex, kan meer- of minder gedetailleerd zijn. Op de site van IPLO is een werkblad met onderdelen voor het programma opgenomen.[3] Een minder gedetailleerde vorm is een programma voor de transformatie van het industrieel complex in de vorm van een ‘vlekkenplan’ dat aangeeft wat het beeld op hoofdlijnen is. Zo’n vlekkenplan beschrijft en verbeeld dan op hoofdlijnen wat de initiatiefnemer en de gemeente voor ogen hebben als het gaat om de toekomstige toedeling van functies aan locaties (met het oog op de fysieke leefomgeving).
Maatregel
Met ‘maatregelen’ wordt bijvoorbeeld gedoeld op het opnemen van een beleidsregel waarin wordt aangegeven hoe belangen in of om het betrokken gebied worden afgewogen. Een maatregel kan verwijzen naar de afspraken die de gemeente met organisaties, zoals de initiatiefnemer of een betrokken participant, heeft gemaakt. Een maatregel kan ook betrekking hebben op de inzet van financiële middelen van de gemeente.
Afstemming
Het is belangrijk dat het beleid en de maatregel(en) wel worden afgestemd op andere instrumenten uit de Omgevingswet. Als er al een omgevingsvisie is, dan kan een programma gebruikt worden om voor een bepaald gebied een deel van de omgevingsvisie uit te werken. Omgekeerd zou een programma voor een bepaald gebied, daarna opgenomen kunnen worden in een omgevingsvisie of omgevingsplan. Het programma mag niet in strijd zijn met bijvoorbeeld de instructieregels die gelden op grond van het Besluit Kwaliteit Leefomgeving (BKL).
Kaderstellend
Als het programma meer ‘body’ heeft dan een vlekkenplan en kaderstellend wordt voor een het verlenen van toekomstige omgevingsvergunningen, dan kan het zijn dat voor het programma een milieueffectrapport (mer) moet worden gemaakt.
Als in een programma concrete locatiekeuzes (specifieke functietoedeling aan locaties), maximale woningaantallen of bouwhoogten worden opgenomen, dan zal een programma snel(ler) als kaderstellend worden aangemerkt.
Vervolgens is het dan van belang of het programma een kader stelt voor mer(beoordelings)plichtige projecten. Of een plan of een project mer(boordelings)plichtig is, volgt uit het Omgevingsbesluit. [4],[5] In dit concrete geval is het de vraag of er sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject. [6]
Stedelijk ontwikkelingsproject
Het begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ is niet gedefinieerd in de wetstekst, maar wel in de rechtspraak. Of een project daaronder valt, wordt steeds van geval tot geval bepaald. Heel ‘hoog over’ kan men stellen dat de transformatie van één enkel gebouw naar één enkele (combinatie van) andere functie(s) niet zo snel een stedelijke ontwikkeling zal zijn. Sloop en nieuwbouw van meerdere gebouwen en verandering van meerdere functies is vaak wel een stedelijk ontwikkelingsproject.[7]
Concrete casus
Op het voormalig industrieel complex van de initiatiefnemer zullen gebouwen worden gesloopt en nieuwe gebouwen worden opgericht. Het totaal van de activiteiten kwalificeert als een stedelijk ontwikkelingsproject. Hoe concreter en gedetailleerder het programma van de betrokken gemeente voor dit gebied, hoe meer kans dat het kwalificeert als kaderstellend en mer(beoordelings)plichtig.
Plan-mer-beoordeling
Soms kan volstaan worden met een plan-mer-beoordeling. Dit is afhankelijk van de vraag of het programma aanzienlijke milieueffecten heeft. Een plan-mer-beoordeling is bijvoorbeeld mogelijk als:
- Het gaat om een kleine wijziging van een plan of programma;
- Het plan betrekking heeft op een klein gebied op lokaal niveau;
- Het plan het kader vormt voor projecten die niet zijn aangewezen als stedelijk ontwikkelingsproject.
Ik ga nu niet verder in op het doorlopen van een mer-procedure onder de Omgevingswet.[8]
Procedure
Voordat een programma kan worden vastgesteld, is het verplicht om eerst een participatieprocedure te doorlopen. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties of andere bestuursorganen moeten bij de voorbereiding van het programma worden betrokken.
Als er sprake is van een kaderstellend programma, dan moet voor de vaststelling daarvan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure worden doorlopen. Anders is dat niet noodzakelijk.
Betrokkenheid gemeenteraad
Het kan verstandig zijn om – voor politieke borging – een programma (mede) door de gemeenteraad te laten vaststellen. Dit geeft richting aan de invulling van de adviesfunctie van de gemeenteraad bij toekomstige omgevingsvergunningen[9] voor nieuwe projecten op het industrieel complex.[10] Als een maatregel in een programma de inzet van financiële middelen van de gemeente inhoudt, dan is vanwege het budgetrecht van de gemeenteraad, de betrokkenheid zelfs een vereiste.
Conclusie
Een (vrijwillig) programma kan in dit concrete geval hulp bieden aan de gemeente en de initiatiefnemer om een bepaald kader te scheppen voor toekomstige projecten die in het gebied worden ontwikkeld.
De initiatiefnemer en de gemeente zullen met elkaar moeten bespreken hoe sterk kaderstellend het programma moet worden. Het wel of niet (willen of kunnen) doorlopen van een mer(beoordelings)procedure, zal daarbij een rol spelen.
Als een mer-procedure noodzakelijk is, doorloopt het programma een formele vaststellingsprocedure.
Afhankelijk van de maatregelen in het programma (financiële inspanning van de gemeente of niet) is het noodzakelijk om de gemeenteraad te betrekken. Gezien de adviesfunctie van de gemeenteraad bij toekomstige omgevingsvergunningen, is (mede) vaststelling door de gemeenteraad aan te bevelen.
Wilt u meer weten over de Omgevingswet?
Ik help u graag.
[1] Artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo
[2] Artikel 3.4 en 3.5 Ow, er zijn diverse vormen van programma’s en programma’s kunnen voor verschillende beleidsdoelen omtrent de fysieke leefomgeving worden vastgesteld. Ook zijn er verplichte programma’s. Hier bespreek ik alleen de functie van het programma voor de ontwikkeling van een gebied.
[3] https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/programma/wegwijzer-vrijwillig-programma/wegwijzer-programma-werkblad-a/
[4] Artikel 16.36 Ow, dit artikel verwijst naar artikel 16.43 Ow. De AMvB waar in artikel 16.43 lid 1 Ow naar verwezen wordt, is het Omgevingsbesluit (Ob), in het bijzonder bijlage V bij het Ob.
[5] Het tweede vereiste heeft betrekking op de vraag of voor het programma een passende beoordeling in het kader van natuur moet worden gemaakt. Omdat het hier gaat om de transformatie van een voormalig industrieel complex, laat ik dit even buiten beschouwing.
[6] Voorheen een project als bedoeld in kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, nu opgenomen in kolom 3 van categorie J.11 van het Ob.
[7] Zie voor een overzicht van de rechtspraak, BR 2019/95, ABRvS 04-09-2019, ECLI:NL:RVS:2019:3055, m.nt. J.A. Mohuddy & B.G. Özdemir
[8] Voor nu verwijs ik naar de pagina over dit onderwerp van het Informatiepunt Leefomgeving. https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/milieueffectrapportage/
[9] Zolang de activiteit niet past binnen het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan (van rechtswege, per 1 januari 2024), worden omgevingsvergunningen verleend als “buitenplanse omgevingsplan activiteit”, afgekort tot “bopa”. De procedure voor deze vergunning onder de Omgevingswet is een gelijk aan de huidige reguliere procedure (en dus niet aan de procedure op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 Wabo).
[10] Artikel 16.15a en b Ow
