Energieopslagsystemen zijn onmisbaar als het gaat om het stimuleren van de energietransitie en worden laatste jaren steeds populairder in duurzaamheidprojecten. In het kader van mijn afstudeeronderzoek[1] heb ik mij verdiept in de regelgeving voor energieopslagsystemen in de Omgevingswet die op 1 januari 2024 in werking is getreden. In deze blog zal ik een uitleg geven over grootschalige energiesopslagsystemen en hoe het juridisch kader voor vergunningsaanvragen tot nu toe is geregeld in de Omgevingswet.
Constructie van de EnergieOpslagSystemen
Deze blog gaat over grootschalige energieopslagsystemen met een omvang van 500 MW op basis van lithium ion techniek die zijn aangesloten op het hoogspanningsnet. Deze systemen bestaan uit kleine batterijcellen die parallel zijn gekoppeld en gestapeld om een batterijrek te vormen. Vervolgens kunnen deze batterijrekken naast elkaar worden geplaatst en met elkaar verbonden worden. Alle onderdelen komen bij elkaar in een afgesloten kast die niet bestemd is voor menselijk binnentreden. Als visualisatie kan gedacht worden aan een zeecontainer.
Werking van EnergieOpslagSystemen
De energieopslagsystemen die zijn aangesloten aan het hoogspanningsnet werken door middel van een transformator. Wanneer een te veel aan elektriciteit beschikbaar is, wordt dit omgezet en opgeslagen in de batterijen van het opslagsysteem. De transformatoren zorgen ervoor dat de stroom van het hoogspanningsnet wordt omgezet in stroom die geschikt voor de batterijen. Wanneer er weer vraag is naar elektriciteit, wordt de opgeslagen energie vrijgegeven om aan het net te leveren. Op deze manier draagt de batterij bij aan het verbeteren van de betrouwbaarheid van energievoorziening en het verminderen van pieken en dalen in het elektriciteitsnet.
Vergunningsplicht?
De Omgevingswet is met vier algemene maatregelen van bestuur (AMvB) vanaf 1 januari 2024 het toetsingskader om vergunningsaanvragen te beoordelen. Het nieuwe systeem kent een zogenaamde “knip”, waarmee de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk verdeeld is technische en een ruimtelijke deel. De technische vergunning wordt getoetst aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de ruimtelijke vergunning wordt getoetst aan de beoordelingsregels van het omgevingsplan. Verder wordt het milieuaspect beoordeeld via het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).
Zorgplichten
Voordat ik het ruimtelijke, technische en milieuaspect behandel, wil ik eerst stilstaan bij de ondersteunende instrumenten van de Omgevingswet, zoals de algemene en specifieke zorgplichten. De algemene zorgplicht staat in artikel 1.6 van de Omgevingswet en houdt in dat zowel overheden, bedrijven als burgers verantwoordelijk zijn voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. De algemene zorgplicht geldt vooral als een vangnet als er geen specifieke decentrale regels of rijksregels van toepassing zijn.
De specifieke zorgplichten staan in de AMvB’s en zijn toegespitst op specifieke activiteiten, ongeacht of deze vergunningsplichtig zijn. Een voorbeeld hiervan is dat degene die verantwoordelijk is voor een activiteit, de best beschikbare techniek (BBT) moet gebruiken.[2] Voor een initiatiefnemer geldt de specifieke zorgplicht als eigen verantwoordelijkheid. Er wordt verwacht dat de initiatiefnemer begrijpt wat hij in bepaalde gevallen moet doen.
Een belangrijke specifieke zorgplicht voor de toepassing van EOS volgt uit artikel 6.4 Bbl, waarbij de initiatiefnemer verplicht is alle maatregelen te nemen voor het brandveilig gebruik van bouwwerken.
Ruimtelijke vergunning
Elke gemeente heeft een omgevingsplan waarin regels zijn opgenomen voor de fysieke leefomgeving. Voor een activiteit waarvoor een vergunningplicht geldt op grond van het omgevingsplan wordt de term ‘omgevingsplanactiviteit’ gebruikt. Een omgevingsplanactiviteit voor het bouwen van een bouwwerk, (een EOS is een bouwwerk) kan als vergunningsplichtige activiteit worden aangewezen. Tot op heden heb ik geen vermelding van een EOS in een omgevingsplan opgemerkt. [3]
Als dit wel het geval is wordt de vergunning beoordeeld aan de hand van de beoordelingsregels in het omgevingsplan van dat gebied. Deze geven aan welke functies, welke typen bedrijven en of bouwhoogtes zijn toegestaan in een specifiek gebied. Ook wordt aangegeven wanneer hiervan kan worden afgeweken. De initiatiefnemer zal de vergunningsaanvraag moeten voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing dat het plan past binnen het gemeentelijk beleid.
Technische vergunning
Hoofdstuk 2 van Bbl bevat regels over het bouwen van een bouwwerk. Qua constructie kan een EOS naar mijn mening worden aangemerkt als een bouwwerk. Hiervoor heb ik gekeken naar de uitleg van dit begrip in de model-Bouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG).
“Elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.”
Artikelen 2.25 en 2.26 van het Bbl verwijzen naar de bouwactiviteiten waarvoor de vergunningsplicht geldt. Verder vermeldt artikel 2.27 van het Bbl de uitzonderingen op de vergunningsplicht. Een technische bouwactiviteit is vergunningsvrij als deze:
- Niet is genoemd in de artikelen 2.25 en 2.26, Bbl, of
- Is uitgezonderd van de vergunningplicht in artikel 2.27, Bbl
Bouwactiviteiten met een dak
Artikel 2.25 Bbl gaat over de aanwijzing van vergunningsplichtige bouwactiviteiten met een dak. Volgens de toelichting van dit artikel valt onder de reikwijdte van de term bouwwerken met een dak bijvoorbeeld bijhorende bouwwerken, overkappingen voor auto’s, transistorhuisjes, een duiventil of een hondenhok.[4] Een transistorhuisje, ook wel een transformatorhuisje genoemd, heeft qua vormgeving vergelijkbare uiterlijke eigenschappen als een EOS in de vorm van een kast. Indien wordt aangenomen dat de EOS kan worden getoetst aan artikel 2.25 Bbl, geldt de vergunningplicht als het bouwwerk:
- niet op de grond staat;
- hoger is dan 5 m;
- bij meer dan één bouwlaag, is voorzien van een verblijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger;
- is voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte; of
- als gevolg van de bouwactiviteit een hoofdgebouw wordt.
Bouwactiviteiten zonder dak
Artikel 2.26 Bbl geeft de aanwijzing van vergunningsplichtige bouwactiviteiten voor bouwwerken zonder dak. Een EOS is een bouwwerk/ installatie die niet bestemd is voor menselijk binnentreden. Indien de EOS wordt getoetst aan dit artikel, geldt de vergunningplicht voor zover het bouwwerk hoger is dan 5 meter of ondergronds is gelegen.
EnergieOpslagSystemen als nutsvoorziening
Een ander mogelijk beoordelingspunt is dat de EOS wordt beschouwd als een nutsvoorziening. Vooruitlopend op regelgeving en de totstandkoming van de PGS-37 richtlijn heeft overheid de circulaire risicobeheersing lithium-ion energiedragers uitgebracht.[5] Hierin is de vraag gerezen of een EOS als nutsvoorziening kan worden gezien. Een bepalende factor volgens de circulaire is dat het systeem is opgenomen in het distributienet.
Nutsvoorzieningen worden gedefinieerd als voorzieningen voor het algemeen nut, zoals gas, water en elektriciteit die door nutsbedrijven worden geleverd. De EOS die in deze blog tot uitgangspunt is genomen, is verbonden met het distributienet, namelijk aan het hoogspanningsnet.
Artikel 2.29, sub p, onder 1 van het Bbl bepaalt dat een bouwwerk voor een nutsvoorziening vergunningsvrij is als het niet hoger is dan 3 meter en de oppervlakte niet meer is dan 15 vierkante meter.
Milieubelastende activiteit
De omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit wordt geregeld via de algemene regels in het Bal. Hoofdstuk 3 van dit besluit verwijst naar verschillende bedrijfstakken die milieubelastend zijn en waarvoor een vergunningplicht geldt. Wat opvalt is dat de opslag van energie of het gebruik van EOS niet in het Bal is aangemerkt als een milieubelastende activiteit. Dat betekent dat er op rijksniveau geen algemene regels van toepassing zijn met betrekking tot de milieu- en veiligheidsaspecten van EOS. Het voornemen is om (op zijn vroegst in januari 2025) de opslag en het gebruik van EOS aan te wijzen als milieubelastende activiteit.
De PGS 37-1 Richtlijn ‘Lithiumhoudende energiedragers: energieopslagsystemen (EOS)’
Vanwege het ontbreken van wet- en regelgeving voor een EOS, is een richtlijn opgesteld door een team van vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en de overheid. Voor bedrijven die werken met de opslag van gevaarlijke stoffen geldt de PGS 37-1 richtlijn als een veiligheidsdocument. De inhoud van de richtlijn beschrijft de belangrijkste risico’s van activiteiten met gevaarlijke stoffen voor de omgevingsveiligheid, brandveiligheid en de veiligheid van werknemer. De risico’s die kunnen leiden tot ongewenste gevolgen zijn beschreven in scenario’s. Vervolgens worden op basis van BBT, de wetenschap en professionele dienstverlening uniforme maatregelen gesteld.
De PGS 37-1 richtlijn als toetsingskader
Totdat de aanwijzing van een EOS als milieubelastende activiteit in het Bal heeft plaatsgevonden, is het mogelijk om vooruitlopend op deze aanwijzing de PGS 37-1 richtlijnte gebruiken bij de beoordeling van aanvragen of wijzigingen van een omgevingsvergunning, of het stellen van maatwerkvoorschriften.[6] Het college van B&W zal de PGS 37-1 richtlijn gebruiken als Best Beschikbare Techniek (BBT)-document voor de omgevingsvergunningverlening.[7]
Tot slot
In deze blog heb ik de mogelijke beoordelingscriteria van een EOS onder de Omgevingswet uiteengezet. De toetsing kan een bouwwerk met een dak, zonder een dak of als nutvoorziening betreffen. De grootte en locatie van het project of de keuze van de fabrikant kunnen van invloed zijn op het beoordelingsproces. Voor initiatiefnemers raad ik aan om zoveel mogelijk de voorschriften uit de PGS 37-1 richtlijn te volgen, gezien dit het toekomstige toetsingskader zal zijn.
Blog 2 zal de inhoud van blog 1 aan een fictieve casus toetsen.
Aleyna heeft in de periode september – april 2024 afstudeerstage gelopen bij ALEX advocaten, onder praktijkbegeleiding van mr. Caren Schipperus, docentbegeleiders mr. Jan Hein van Rijswijk en mr. Rogier van Dam
Over de opslag van lithium batterijen verscheen in februari 2024 een blog van Caren Schipperus. Wilt u meer weten over het onderwerp, dan kunt u met haar contact opnemen.
[1] HBO rechten, HAN – afgestudeerd in april 2024.
[2] Faber 2019, p. 41.
[3] Er is gezocht in de periode oktober 2023 – maart 2024 op de websites rechtspraak.nl en in de databank van Kluwer: navigator.nl. De gebruikte zoekwoorden: ‘’batterijopslagen’’, ‘’batterijopslagsystemen’’, ‘’grootschalig opslagsystemen’’, ‘’omgevingsvergunning bouwwerk’’, ‘’bouwwerken zonder dak/met dak’’. Daarnaast zijn de vergunningen en bestemmingsplannen in de provincies Groningen, Flevoland en Noor-Brabant bekeken (voorlopers m.b.t. grootschalig batterij-opslag).
[4] Stb 2022, 145
[5] ‘Circulaire risicobeheersing lithium-ion energiedragers’, wetten.overheid.nl, 1 juli 2020.
[6] ‘Onderzoek Veiligheid Energie Opslag Systemen’, rijksoverheid.nl, 7 december 2023.
[7] Er is nog geen rechtspraak beschikbaar waaruit blijkt dat de PGS 37.1 als BBT wordt geaccepteerd en of er een beroep kan worden gedaan op een gelijkwaardige maatregel (een andere oplossing of techniek dan de PGS 37.1 voorstelt).
