Wettelijk kader

Natuurbescherming is in het omgevingsrecht geregeld in de Omgevingswet. Die wet is net als de voorganger (de Wet natuurbescherming) gebaseerd op internationale verdragen en Europese richtlijnen. De Omgevingswet regelt in onder andere de bescherming van Natura 2000 gebieden, de bescherming van soorten en de bescherming van houtopstanden. Op grond van artikel 5.1 lid 1 sub e is het verboden om zonder omgevingsvergunning een Natura 2000-activiteit te verrichten en zo’n zelfde verbod bestaat op grond van artikel 5.2 lid 2 sub g voor de flora- en fauna-activiteit.

Een Natura 2000-activiteit is een “activiteit, inhoudende het realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied”. Een flora- en fauna-activiteit is een “activiteit met mogelijke gevolgen voor van nature in het wild levende dieren of planten”.

Voor de ontwikkelpraktijk

Voor deze blog ga ik ervan uit dat in de ontwikkelpraktijk het zelden of nooit voorkomt dat er een ontwikkeling plaatsvindt in een Natura 2000 gebied. Ontwikkelingen kunnen wel plaatsvinden naast of op enige afstand van een Natura 2000 gebied.

Bescherming van Natura 2000 gebieden

Als het gaat om de bescherming van Natura 2000 gebieden, dan is het relevant welke gevolgen de ontwikkeling heeft op dat gebied. In deze blog ga ik met name in op de emissie van stoffen vanuit de projectlocatie die kunnen neerslaan op het Natura 2000 gebied. Deze nadruk op stoffen laat onverlet dat er ook andere effecten van verstoring op een Natura 2000 gebied een rol kunnen spelen. Denk aan geluid, licht, aanwezigheid van mensen en bewegend materieel of verdroging. Ook kunnen verontreinigende stoffen op andere wijze in Natura 2000-gebieden terechtkomen. Dat hangt natuurlijk sterk af van de aard van het project. Ieder Natura 2000 gebied heeft specifieke kenmerken die worden beschermd.

Bescherming van soorten

Als het gaat om de bescherming van soorten, dan is het relevant welke soorten er specifiek aanwezig zijn op de locatie waar de ontwikkeling is beoogd.

Zorgplicht

In artikel 11.6 en 11.27 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) zijn specifieke zorgplichten opgenomen voor degene die een een Natura 2000-activiteit of een flora- en fauna-activiteit willen ondernemen. De hoofdlijn daarvan luidt:

• alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om die gevolgen te voorkomen;
• voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen: die gevolgen zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken; en
• als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt: die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van diegene kan worden gevraagd.

Proces

In het proces van de ontwikkeling van een locatie, zitten verschillende deelprojecten en het deelproject natuur is daar één van. Het is belangrijk om aan het begin van je project te beoordelen, op welke manier je met het deelproject natuur om gaat.

Natura 2000

Het beoordelen van de natuurwaarden van of nabij een locatie, is het startpunt. Bij je locatieonderzoek kijk je altijd wat het dichtstbijzijnde Natura 2000 gebied is en hoe het daarmee gesteld is. Er kunnen meerdere Natura 2000 gebieden in de invloedssfeer van een projectgebied liggen.

Overbelaste ecosystemen

Over het algemeen kun je stellen dat de Natura 2000 gebieden in Nederland allemaal overbelast zijn met stikstof.

Even kort, wat is stikstof:

Het gaat in wezen om twee ‘stikstoffen’: stikstofoxiden uit verkeer (c.a. verbranding van fossiele brandstoffen) (NOx) en stikstofverbindingen uit boerenbedrijven, meestal in de vorm van ammoniak (NH₃). Deze slaan neer in de natuur en werken als voedingsstof. Daardoor groeien sommige planten beter dan andere. Maar door te veel aan stikstof verdwijnen planten. Net als dieren die daar van eten. Dat is een grote bedreiging voor de biodiversiteit. Ecosystemen raken uit evenwicht. Een teveel aan stikstofneerslag op een Natura 2000 gebied leidt ertoe dat het ecosysteem als een kaartenhuis in elkaar stort.

Afstand

Over het algemeen geldt dat als de afstand groter is dan 10 km, voor de meeste projecten op voorhand gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn uit te sluiten. Voor kleinere projecten zal dat al bij een geringere afstand op gaan.

AERIUS berekening

Het berekenen van de gevolgen, zowel voor de bouwfase als voor de gebruiksfase kan door middel van een AERIUS berekening. Als de uitkomst 0,00 mol per hectare per jaar is, is ‘stikstof’ zoals dat heet geen probleem voor het project.

Voortoets

Indien de uitkomst hoger is dan 0,00 mol (maar niet veel hoger), dan kan door middel van een voortoets nader onderzoek gedaan worden of het mogelijk is door aanpassingen aan het bouwplan, de emissie te verlagen tot 0,00.

Passende beoordeling

Indien de uitkomst (relevant) hoger is, dan zal een passende beoordeling moeten worden gemaakt en is een natuurvergunning noodzakelijk. Ik ga zo nog verder in op de voortoets.

Flora en fauna

Het tweede element van het locatieonderzoek betreft het onderzoek naar wat er op de locatie zelf gebeurt. Welke flora en fauna is ter plaatse aanwezig en welke beschermde soorten maken gebruik van het gebied als nestplaats, om te fourageren en dergelijke. Dit onderzoek wordt vaak uitgevoerd in de vorm van een quick scan flora en fauna.

Seizoenen

Het is belangrijk om dit onderzoek in een vroeg stadium uit te voeren. De reden hiervoor is soms uit een quick scan volgt dat een gebied mogelijk een functie vervult voor (bijvoorbeeld) vleermuizen, maar dat dit pas met zekerheid kan worden vastgesteld na een nader onderzoek. Zo’n nader onderzoek neemt veel tijd in beslag, doordat het op verschillende momenten in de seizoenen van een jaar moet worden uitgevoerd.

Maatregelen

Stel dat de aanwezigheid van flora en fauna wordt vastgesteld, dan kost het ook tijd om te onderzoeken welke maatregelen getroffen kunnen worden. Ook de uitvoering van die maatregelen kan weer tijd kosten. Zeker als er sprake is van (al dan niet) leegstaande opstallen op een ontwikkellocatie of als de locatie verwilderd is, moet de natuur als deelproject van de ontwikkeling vroeg op de agenda staan.

Beheer van een locatie

Let er ook op dat je een locatie die wordt herontwikkeld, goed beheert. Zeker als een planprocedure enige tijd in beslag neemt, is het belangrijk om te voorkomen dat in de tussenliggende tijd nieuwe natuurwaarden ontstaan die op het moment van daadwerkelijke realisatie alsnog een belemmering opwerpen.

Voortoets

Stel dat er uit de AERIUS berekening volgt dat er meer stikstof neerslaat dan 0,00 mol per hectare per jaar. Dan is een voortoets nodig. Stel dat de uitkomst daarvan is dat er geen aanpassingen gemaakt kunnen worden aan het plan of het bouwproces om alsnog op de norm van 0,00 mol te komen. Dan kunnen intern- of extern salderen soms een oplossing bieden.

Intern- en extern salderen

Als een voormalige agrarische locatie is gekocht als transformatiegebied voor woningbouw, dan is het altijd de vraag of het mogelijk is om de emissie die aan het gebied verbonden was, weg te strepen tegen de emissie die de nieuwe ontwikkeling veroorzaakt.

Er zijn twee manieren van ‘tegen elkaar wegstrepen’ ofwel ‘salderen’. De ene manier is ‘intern’ en die houdt in dat de activiteit op de locatie zelf eindigt (met bijbehorende emissie) waarna de nieuwe activiteit op dezelfde locatie, daar voor terug komt.

De andere manier is ‘extern’ en die houdt in dat een andere activiteit wordt beëindigd. Ik bespreek eerst het interne salderen.

Waarmee salderen?

Bij het salderen is het van belang te bepalen wat er precies gebeurde op de locatie die wordt getransformeerd. Wat was de bestaande legale situatie?

Referentiesituatie

Of het legaal is, moet gekeken worden naar de referentiesituatie:

Is er sprake van een actuele natuurvergunning? Dan bepaalt die het maximaal toegestane effect op het Natura 2000 gebied.

Milieuvergunning als referentie

Is er geen sprake van een natuurvergunning? Dan bepaalt de milieuvergunning die is verleend voordat het Natura 2000 gebied werd aangewezen gebied (vaak 2004 of 1994, soms later) met inbegrip van latere vergunde wijzigingen het maximaal toegestane effect. Daarbij is van belang dat als de activiteit zou zijn gestaakt, het wel zonder natuurtoestemming moet kunnen zijn om de activiteit te hervatten (dus: geen nieuwe bouwactiviteiten).

Intern salderen

Voor het toepassen van intern salderen is sinds de gewijzigde rechtspraak van de Afdeling wel geen natuurvergunning nodig, dit kan niet meer in het kader van een voortoets. Verder gelden er voorwaarden:

• De activiteit moet daadwerkelijk worden beëindigd.
• Uit de berekening moet volgen dat er per saldo niet meer dan 0,00 mol per hectare per jaar wordt toegevoegd.

Over het moment van het beëindigen van de activiteiten het volgende.

• Uit de koopovereenkomst van tijdens of voordat de activiteit werd beëindigd, moet blijken dat deze is beëindigd ten behoeve van de ontwikkeling;
• Het moet uitgesloten zijn dat de activiteit sowieso zou zijn geëindigd;
• Tussen de beëindiging en de planvaststelling moeten geen andere, stikstof veroorzakende activiteiten zijn ontplooid.

Let hier dus op bij het contracteren!

Extern salderen

Als intern salderen niet mogelijk is, is extern salderen is een stap die aan de orde kan komen (eveneens als uit de voortoets blijkt dat er meer dan 0,00 mol per hectare per jaar neerslaat op een Natura 2000 gebied). Dat geschiedt ook in de fase van de passende beoordeling. De procedure om tot een natuurtoestemming te komen wordt nu complexer.

Nader onderzoek

Er wordt dieper ingegaan op de staat van instandhouding van bepaalde kwetsbare habitattypen en wat ervoor nodig is om de kwetsbaarheid te verminderen. Soms kan extern salderen een oplossing zijn. Dit houdt in dat je kijkt naar andere vergunde activiteiten die op hetzelfde Natura 2000 gebied óók een negatief effect hebben. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de uitkoop van een boer die in de nabijheid van de bouwlocatie gevestigd is. Het is niet ondenkbaar dat de uitkoop sowieso nodig zou zijn voor je project, omdat stikstof m.n. bij agrarische activiteiten ook samenhangt met geur.

Voor extern salderen geldt in de basis hetzelfde als voor intern salderen (legale, vergunde activiteiten).

Maximum 70%

Extern salderen is mogelijk tot een maximum van 70% van de emissie van het ‘saldogevende’ bedrijf. Het saldogevende bedrijf moet z’n vergunning inleveren en ook tot sloop van gebouwen overgaan (tenzij het gebruik van de gebouwen op een andere manier wordt bestemd, denk bijvoorbeeld aan een stal die een caravanopslag wordt of een boerenbedrijf dat een recreatieve bestemming krijgt). Al met al vergt dit (a) aandacht voor de contracten en de zekerheden en (b) kan het een kostbare aangelegenheid zijn.

Omgevingsplan (voorheen: bestemmingsplan)

Over het salderen in het kader van een omgevingsplan moet niet te lichtvaardig worden gedacht. In een bestemmingsplan kunnen niet zonder meer twee activiteiten met elkaar gesaldeerd worden zonder passende beoordeling als ze niet op de zelfde locatie plaatsvinden. Het moet vast staan dat ze als één ruimtelijke ontwikkeling te gelden hebben. Als het twee losstaande ontwikkelingen zijn die wel in hetzelfde plan zitten, maar onderling niks met elkaar te maken hebben, moet er een passende beoordeling worden gemaakt. Voor dat de activiteiten tegen elkaar weggestreept moeten worden, moet vast staan dat de weg te strepen activiteit (“mitigerende maatregel”), als is aangetoond dat deze effectief is (het betrokken natuurgebied moet erop vooruit gaan).

Nuances / complexiteiten

Ik behandel hier de relatief overzichtelijke en meest voorkomende situaties indachtig dat de eventuele neerslag van stikstof laag is en het probleem kan worden opgelost met in- of desnoods extern salderen. Hoe dichter je bij een Natura 2000 gebied zit, hoe complexer de casus kan worden. Het kan zijn dat het nodig is om onderzoek te doen naar alternatieven, naar compenserende maatregelen of dat een beroep moet worden gedaan op ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’. Het spreekt voor zich dat dit spoor risicovoller, complexer en tijdrovender is. Het is ook gevoelig(er) voor procedures. Ik merk op dat deze blog met name gaat over stikstof, maar zoals aan het begin al aangegeven, er zijn veel meer aspecten van Natura 2000 gebieden die onder invloed kunnen staan van een (bouw)project en die daaraan in de weg kunnen staan of belemmeringen kunnen opwerpen.

Tot slot

Let er op dat als voor het aspect natuur, het onderdeel soorten bescherming op de locatie zelf, een ontheffing wordt verleend, deze ontheffing een beperkte houdbaarheid heeft. Mettertijd kunnen alsnog nieuwe natuurwaarden op de ontwikkellocatie zelf ontstaan. Denk dus (nogmaals) aan het plaatselijke beheer.

In de volgende blog zal ik enkele praktijkvragen bespreken.

Wil je meer weten? Ik help je graag!

Caren Schipperus

Naschrift: deze blog is geactualiseerd op 8 januari 2023 naar aanleiding van nuttige feedback van Reinoud Kleijberg, ecoloog bij Kleijberg Ecologie en op 7 januari 2025 naar aanleiding van de gewijzigde rechtspraak van de Afdeling omtrent intern salderen.