Bedrijfsvoering zonder incidenten is een utopie. Soms kunnen incidenten gevolgen hebben voor het milieu. De exploitant (drijver) van een inrichting is op grond van het eerste lid van artikel 17.2 van de wet Milieubeheer (Wm) verplicht om ongewone voorvallen met (mogelijke) milieugevolgen zo spoedig mogelijk te melden aan provincies en gemeenten (Wabo-bevoegd gezag). Deze meldplicht vloeit voort uit de Seveso- en de IPPC-richtlijn.
Ongewoon vooral
De Wet milieubeheer geeft geen definitie van een ongewoon voorval. Volgens vaste jurisprudentie gaat het om elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten; dit begrip omvat zowel storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen van de inrichting als ongelukken en calamiteiten. Als in het productieproces rekening wordt gehouden met bijvoorbeeld lekkages en maatregelen zijn getroffen om mogelijk schade te beperken, dan betekent dat niet dat er geen sprake is van een ongewone voorvallen als die lekkages daadwerkelijk optreden.
Het bevoegde gezag kan na een melding onderzoek instellen als daartoe aanleiding is. Op hun beurt moeten provincies en gemeenten alle meldingen doormelden aan de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De ILT registreert en analyseert meldingen om daar gezamenlijk (overheid en sector) van te leren.
Soorten ongewone voorvallen
In 2017 zijn er 3.620 ongewone voorvallen geregistreerd. Volgens ILT is er echter sprake van ondermelding waardoor er geen representatief beeld gegeven kan worden van het werkelijk aantal ongewone voorvallen die zich dat jaar hebben voorgedaan. Van de voorvallen die worden gemeld, hebben veruit de meeste betrekking op lekkages/emissies van gevaarlijke stof naar lucht, bodem, oppervlaktewater of riool. De overige meldingen hebben betrekking op brand, affakkelen, explosies (gas/damp/stof) of arbeidsongevallen.
Zo spoedig mogelijk
Een ongewoon voorval moet zoals gezegd, zo spoedig mogelijk worden gemeld. Zo spoedig mogelijk betekent: zodra dit mogelijk is. Hoe snel dat is hangt af van de omstandigheden van het geval. Als het bijvoorbeeld gaat om een brand dan is het logisch om eerst de hulpdiensten te waarschuwen en pas daarna de melding aan het bevoegde gezag te doen. Voor de termijn van melding is niet van belang of het een ernstig of een minder ernstig ongewoon vol voorval betreft. De bepaling is uitdrukkelijk gericht tot de drijver van de inrichting en niet tot een vergunninghouder.
(Mogelijke) milieugevolgen buiten de inrichting
Er is pas sprake van een ongewoon voorval als er gevolgen voor het milieu (kunnen) zijn. De wetgever heeft hier een zeer ruime norm gehanteerd: alle mogelijke nadelige gevolgen worden hiermee bedoeld. Er moet wel sprake zijn van een causaal verband tussen het voorval en de milieugevolgen. Met andere woorden: het ongewoon voorval moet de milieugevolgen hebben veroorzaakt. Gevolgen die zich enkel binnen de inrichting manifesteren gelden niet als nadelige gevolgen in de zin van artikel 17.2 Wm. Voorbeelden hiervan zijn de lekkage van een desinfecteermachine in een ziekenhuis waarbij de gevolgen beperkt bleven tot de ruimte waar de machine was opgesteld en een kleine brand in een afgesloten ruimte.
Maatwerk
Omdat het niet praktisch is om ieder klein incident te melden, is in de wet voor het bevoegd gezag de mogelijkheid (art. 17.2 lid 4 Wm) gecreëerd om een afwijkende regeling te treffen voor minder ernstige incidenten. Je kunt daarbij denken aan bijvoorbeeld een aanrijding op een bedrijfsterrein waarbij een brandstoftank van een vrachtauto scheurt met als gevolg dat een hoeveelheid dieselolie over een vloeistofdichte vloer uitstroomt, maar ter plaatse wordt opgevangen, zodat geen bodemverontreiniging plaatsvindt.
Er wordt dan gesproken van “maatwerk”. De afwijkende regeling kan worden opgenomen in de omgevingsvergunning of, als het gaat om een niet-vergunningplichtige inrichting, bij afzonderlijke beschikking. Een voorbeeld van maatwerk is de vergunningsvoorwaarde om alle kleine niet-significante voorvallen niet iedere keer maar eens per kwartaal te melden.
Incidentenonderzoek en opsporing
Een overtreding van de plicht om een ongewoon voorval te melden kan worden beboet. Is er sprake van het opzettelijk niet melden van een ongewoon voorval, dan wordt dat als een misdrijf aangemerkt en kan het openbaar ministerie tot strafvervolging overgaan. De rechter kan een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren, een taakstraf, of een geldboete van de vierde categorie (op dit moment maximaal € 20.750,=) opleggen (WED, artikelen 1a, 2 en 6).
Op grond van art. 19 van de Wet op de economische delicten (WED) zijn opsporingsambtenaren bevoegd om inzage te vorderen van gegevens en bescheiden, voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van hun taak nodig is. Op grond van die bevoegdheid worden vaak de resultaten van een door het bedrijf zelf verricht incidentenonderzoek gevorderd. Het kan dan zijn dat het bedrijf zichzelf door het verstrekken van die rapportage belast, aangezien het op die manier zelf het bewijs aandraagt van het niet tijdig melden van ongewone voorvallen.
In het strafrecht geldt als uitgangspunt dat een verdachte (waaronder ook de verdachte rechtspersoon) niet hoeft mee te werken aan zijn eigen veroordeling. Dit wordt het nemo tenetur-beginsel genoemd. Op grond van dit beginsel komt de verdachte het zwijgrecht toe en hoeft de verdachte geen, van zijn wil afhankelijk, (ander) bewijs te verstrekken.
Het vorderen van incidentenrapportages door de opsporingsdienst wringt met dit uitgangspunt. Bovendien ligt het gevaar op de loer dat incidentenonderzoeken met het oog op de mogelijkheid van het moeten uitleveren aan een opsporingsinstantie, niet meer volledig en objectief zullen worden verricht.
Doorkijkje naar de Omgevingswet
Naar verwachting zal de Omgevingswet op 1 januari 2021 in werking treden. Met die wet wil de overheid de regels voor ruimtelijke ontwikkeling vereenvoudigen en samenvoegen. In het 19de hoofdstuk zijn regels over ongewone voorvallen opgenomen. Volgens de bijlage bij de wet is dat “een gebeurtenis, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals storing, ongeluk, calamiteit, waardoor significante nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan, waaronder a. een geval van een inbreuk op vergunningsvoorwaarden als bedoeld in art.8 van de Richtlijn industriële emissies, of b. een zwaar ongeval als bedoeld in artikel 3, onderdeel 13, van de Seveso-richtlijn” Met deze omschrijving komt aan het begrip ongewoon voorval in de toekomst een ruimere betekenis toe.
Het melden van ongewone voorvallen blijft onder de Omgevingswet verplicht. Uit de wetsgeschiedenis kan worden opgemaakt dat het niet de bedoeling van de wetgever is om de huidige regelgeving, zoals die in de Wet milieubeheer is opgenomen, te veranderen.
Dit artikel is verschenen in het tijdschrift van SDU “Gevaarlijke lading”, april 2019.
